法律责任是指社会主体对其所作所为应承担的后果，或者法律规定社会主体必须予以履行的义务。就其本质来说，它是明确社会主体必须为一定行为，或者不得为一定行为的基础和依据。因此，鉴别法律责任的性质、弄清责任的主体，是判断行为后果承担者、实现责任归属的前提。那么，因学校或教师的过错行为而导致的学生人身伤害事故究竟属于Ë­的责任？这首先需要明确学校的法律地位和教师的身份。
 

　　自20世纪以来，政府的角色已发生了根本性变化，政府由消极的“守夜人”演变成积极的“干预者”与“参与者”，利用法律、经­济等手段推行福利政策，给付行政、服务行政成为政府新的职能，政府有义务提供公共设施以保障公民社会权利的实现。同时，随着权利观念的深入、人权思想的普及，公民权利的内容日益丰富，权利的类型也呈现多样性特征，形成了由生存权利、社会权利、发展权利等诸多权利组成的有机体系。公民的受教育权也同样得到承认。于是，设立公立学校，拨付足额的资金，并配备相应的教学和管理人员，以保障公民的受教育权成为国家的法定义务。

　　在学术界，学者们对于公立学校的法律地位进行了深入的探讨，基本上形成了共识。那就是，公立中小学是国家为了达成行政任务(为人民提供教育机会)而设置的¡­¡­（它的活动）是基于行政主体的地位而进行的。公立中小学行使法律法规所赋予的行政权力，执行的是国家的职能，代表和实现国家的意志。因此，国家作为设立者、举办者，应当对公立中小学的法律行为的后果承担责任。
 

　　公立中小学教师是代表国家履行职务的，他们从事的教育教学活动是一种执行公务的行为。他们如同政府行政机关的工作人员一样，承担着服务社会、执行公共事务的职能。唯一的区别是，教师还拥有另外一种身份，即他们拥有专业的知识和技能，是实施教育教学的专业人员。由此可见，公立中小学学校事故责任完全有理由归属于国家责任之范畴。
 

　　把公立中小学学校事故损害赔偿责任归结为学校责任，实行校方责任保险制度，是没有深入研究国家与公立中小学之间的关系、简单地把学校作为一个与国家相并列的独立责任实体的结果。这种观点不仅无法取得法理上的支持，而且在逻辑上也产生了矛盾。依据校方责任保险制度，学校投保校方责任保险所需费用在学校公用¾­费中支出。公立中小学的公用经­费是国家财政拨付的，这就意味着由国家财政来支付学校事故的保险费用。如此，校方责任保险制度就是国家支付保险费用，却由学校承担责任、保险公司理赔的一个矛盾综合体。可见，校方责任保险制度有名为“保险制度”、实为“国家赔偿”之嫌。

 

 

　　就实质而言，校方责任保险为责任保险的一种，国家赔偿则是国家承担责任的法定形式，它们有不同的目的和功能。从设立的目的和实现的功能来看，保险和国家赔偿的设立都是为了弥补损害、赔偿损失。但保险侧重于风险的转移、分散，保险的基础是潜在风险的存在。保险制度中的理赔往往是在风险发生后，通过保险费用的支付实现保险责任分摊。与保险不同的是，国家赔偿和国家的权力行使密切相关，它更倾向于损失的控制，是为了防止公权力的滥用给公民造成损害而设计的。虽然国家承担赔偿责任是在赔偿事故发生后，但它预先设立的追偿制度表明它更主张通过事前设立的机制，预防和控制权力滥用产生损害的风险。因此，国家赔偿的功能包括了制约和预防功能，^[3]这是保险制度所不具有的。这种制约和预防功能，就是为了监督和督促公权力的依法行使。从两者的赔偿范围来看，保险往往只赔偿直接损失、物质损失，这是由保险制度中的可保利益Ô­则决定的。可保利益必须是¾­济利益，这就限制了保险赔偿的范围。比如：意外事故导致的精神损害是无法予以计量的利益，不能依据保险原­则测定估算，从而为保险机制所排斥。^[4]而国家赔偿责任的范围既可以包括物质损失，也可以包括精神损失。比如：1947年的《日本国家赔偿法》和1980年的《韩国国家赔偿法》都规定了精神损害赔偿条款。此外，保险实行赔偿限额原­则，对于实际损失超出保险金额的，赔付的金钱以保险金额为限。而国家赔偿的数额基本上以实际损失计算，不实行限额原则。
 

　　由于保险制度存在以上不足，因此，校方责任保险不可能从根本上解决公立中小学学校事故的相关问题。
 

（1）校方责任保险缺乏权力制约和预防的功能，无法监督和督促公立中小学及教师依法行使法律所赋予的公权力。既然保险公司代为学校承担赔偿责任，保险公司自然无法取得对学校的追偿权（如果允许保险公司对学校进行追偿，那就违背了校方责任保险制度设立的宗旨，这种制度就形同虚设了）。于是，在保险责任的范围内，学校就无须时刻保持警惕状态。当然，双方签订的保险合同也会约定学校的某些义务，这会在一定程度上督促学校及其工作人员防止学校事故的发生，但是，这种督促与国家赔偿制度中的监督作用是不同的：前者的督促完全取决于保险公司与学校的约定，是掺杂主观因素的人为操作；后者的监督与制约是法律制度设计的，是客观意志的法定产物，具有法律上的确定力。这就意味着保险合同约定的义务范围可窄­可宽，监督力度依赖双方的“一纸约定”；而国家赔偿制度中侵权主体的义务则是全面的，具有国家强制力。从这一角度而言，校方责任保险虽然使学校、教师的责任在一定程度上得到了减轻，但学校事故是否能得到有效预防却值得我们深思。

（2）实行校方责任保险后，学校的经济负担并未彻底解除。校方责任保险合同是保险公司与学校协­商约定的，并不是政府统一规定的，保险金额及免责条款存在差异。目前，多家保险公司在校方责任保险合同中，约定学校及教师负有许多义务。比如：教职工遵章守纪以及教育学生遵纪守法的义务；对各类教学和建筑设施进行维护、保养、修缮的义务；接受保险公司的安全检查，并落实合理安全建议的义务；保险事故发生后及时通知保险公司的义务。^[5]学校若不履行这些义务，则保险公司有权拒绝赔偿。因此，这种制度并不能彻底地为学校“减负”。
 

　　此外，保险金额的有限性及保险制度不承担精神赔偿，同样暴露出校方责任保险制度在减轻学校经济负担方面存在着缺陷。例如：上海商学院女生宿舍火灾事故发生后，对于在事故中丧生的学生陈某，其家属获得伤亡赔偿费、安葬费、精神补偿费等各种费用共计55.1万元，而保险公司只赔付了1万元。倘若公立中小学发生类似的不幸事故，那么学校的赔偿责任并不因为保险公司的理赔而完全免除。

 

 

　　鉴于以上问题，许多国家和地区都采用国家赔偿来处理公立中小学学校事故，如日本、德国、法国以及我国台湾地区等，均取得了良好的实效。下面以我国台湾地区为例，介绍当地依照“国家赔偿法”处理公立中小学学校事故的情况。
 

　　在台湾地区，“国家赔偿”责任范围由两部分构成：一是公务员执行职务或怠于执行职务而产生的“国家赔偿”责任，二是因公有公共设施设置或管理瑕疵而产生的“国家赔偿”责任。前者由其“国家赔偿法”第2条所规定，“公务员者，谓依法令从事于公务之人员。公务员于执行职务行使公权力时，因故意或过失不法侵害人民自由或权利者，国家应负损害赔偿责任。公务员怠于执行职务，致人民自由或权利遭受到损害者亦同”。后者为该法第3条所规定，“公有公共设施因设置或管理有欠缺，致人民生命、身体或财产受损害者，国家应负损害赔偿责任”。
 

　　前者“国家赔偿”责任成立的前提是侵权者为公务员、侵权行为须基于公权力的行使。基于保护受害人权利精神的考虑，这里“公权力”的范围应作扩大解释，台湾“法务部”81年（民国81年）5月11日法81律字第06909号函认为，“公立学校教师之教学活动，系代表国家为保育活动，属给付行政之一种，亦属行使公权力之行为”。台湾地区公立中小学教师具有公务员法律地位，符合“国家赔偿”的主体要件。因此，作为公立学校教师故意或过失侵犯学生权利造成学校事故的，由“国家”承担赔偿责任。

　　后者“国家赔偿”责任成立的前提是造成损害的设施为公有公共设施。公有公共设施为政府设置或管理的旨在保障民生福利的设施，如公路、桥梁、码头、河川、堤防、水道。政府设置的或公立学校使用的教育教学或其他专用设施属于公有公共设施，具体包括学校办公楼、教学楼、图书馆、礼堂建筑设施，以及附属的楼梯、走廊、通道；篮球架、单双杠等教育或生活设施。因这些设施在设计、施工、建造方面存在不妥之处或管理方面存在疏忽，导致学生损害之事故，由“国家”承担赔偿责任。
 

　　在赔偿程序上，遵循­以下步骤 ：受害人请求“国家赔偿”应书面向赔偿义务机关（学校事故中赔偿义务机关为学校）提起申请，由学校与请求人协­议；学校与请求人订立协­议书，请求人获得赔偿。若赔偿义务机关经受害人之请求而拒绝赔偿，或双方达不成协­议的，则请求人可诉诸法院。当学校认为自己是非赔偿义务机关或无赔偿义务时，应书面叙明理由拒绝，请求权人也可因此提起“国家赔偿”诉讼。
 

　　赔偿方式以金钱赔偿为主，先由学校支付，随后政府财政予以划拨。在赔偿受害人损害后，学校拥有追偿权，即对因故意或重大过失造成事故的教师，依其过错与造成损害的关系按比例进行追偿。

 

 

　　《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第7条规定，法律法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，应作为国家赔偿处理。至于公立中小学能否成为“法律法规授权的组织”，虽然多数学者持肯定的态度，但《国家赔偿法》及相关的法律法规、司法解释并没有作出明确的说明（我国现行的《国家赔偿法》已进入修改议程，但从修改建议稿来看，并未对学校事故的赔偿责任是否属于国家赔偿责任作出明确的界定）。再者，《国家赔偿法》实施效果的不理想也是有目共睹的。这样，现行法规在处理学校事故方面就显得苍白无力了。不可否认的是，校方责任保险制度的实行在一定程度上保障了学生的权益，减轻了学校的¾­济负担，暂时填补了国家赔偿制度在应对学校事故方面的空缺。但从长远来看，要彻底解决学生伤害事故的赔偿问题，必须将公立中小学学校事故纳入国家赔偿责任范围。
 

（一）赔偿范围的界定
 

1.学校或教师致害事故的国家赔偿责任
 

　　学校或教师致害事故国家赔偿责任的构成要件包括侵权主体要件、侵权行为类型要件、侵权行为性质要件、损害结果要件和因果关系要件，只有在完全具备这5个要件的情况下，国家才承担赔偿责任。
 

（1）侵权主体要件。侵权主体必须是公立中小学校工作人员，其侵权行为才可能纳入国家赔偿的范围。
 

（2）侵权行为类型要件。并不是学校工作人员所有的侵权行为都能要求国家承担赔偿责任，只有他们在执行职务活动时的侵权行为造成的损害事故才属于国家赔偿的范围。公立中小学校工作人员在家里或在旅途中造成的损害，以及他们在进行非职务性活动时侵权造成的损害，都不属于国家赔偿的范围。
 

（3）侵权行为性质要件。侵权行为性质是指学校工作人员造成伤害事故的行为是否具有合法性。侵权行为性质作为国家承担赔偿责任的要件之一，要求造成伤害事故的学校工作人员的行为具有违法性，否则国家不承担赔偿责任。需要明确的是，这里的违法性不仅是指学校工作人员实施了某种违反法律法规的行为，而且包括学校工作人员违反了有关保护、管理、照顾学生义务的行为，对可能造成损害的行为不予以制止，对潜在的危险不予排除的行为。

（4）损害结果要件。损害结果要件要求国家赔偿只限于已发生的损害，赔偿的金额以实际造成的损失为限，不能以虚幻的、不存在的损失（精神赔偿的问题很复杂，需要专文论述才行，但是可以肯定的是，精神赔偿并不是虚幻的，不存在的损失）请求国家赔偿。
 

（5）因果关系要件。因果关系要件是指学校工作人员的侵权行为是造成损害的原因，损害是侵权行为发生的结果，这种因果关系要求具有必然性。
 

2.学校设施致害事故的国家赔偿责任
 

　　学校设施致害事故国家赔偿责任的要件包括设施要件、瑕疵要件、损害结果要件和因果关系要件。只有在完全具备这4个要件的情况下，国家才承担赔偿责任。
 

（1）设施要件。造成伤害事故的设施、设备属于公有公共设施，包括政府设置的或学校使用的教育教学或其他生活设施，如学校办公楼、教学楼、图书馆、礼堂建筑设施，以及附属的楼梯、走廊、通道；篮球架、单双杠等。
 

（2）瑕疵要件。包括设置存在瑕疵和管理存在瑕疵两个方面。设置存在瑕疵是指设施在设计、施工、建造方面存在不妥处，或者建造的材料不符合要求，致使该设施不合格、不具有应有的安全性能与安全保障；管理存在瑕疵是指设施设置后，相应的管理人员怠于履行管理职责、不及时履行管理职责、管理措施不当致使该设施处于危险状态。
 

　　此处的损害结果要件、因果关系要件，与学校或教师致害事故的国家赔偿责任的损害结果要件、因果关系要件相同。
 

（二）赔偿义务主体的确定
 

　　国家赔偿制度实行的是“国家责任、机关赔偿”方式。“赔偿义务人”充当赔偿义务主体、赔偿的受理人、赔偿诉讼的被告。通常情况下，赔偿义务人为侵权主体所在的单位，因此从理论上来说，公立中小学学校事故国家赔偿责任的义务主体是学校。然而，日本公立学校事故国家赔偿的义务主体却是学校的举办者—地方公共团体。这是因为，作为赔偿义务主体，必须及时、足额地支付相关费用，在特定的紧急情况下应于事故责任认定前先予支付。而公立中小学作为履行给付行政职能的非营利性组织，并没有单独设立赔偿经费，个别学校甚至教育经­费缺乏、债务负担沉重，其赔偿能力极其有限。由此可见，如以公立中小学作为赔偿义务主体，则在实践操作中难以达到理想的效果。为此，笔者建议，我国由县（区）教育局作为赔偿义务主体，以利于学生求偿权的实现。
 

（三）赔偿程序的简化
 

　　我国现行《国家赔偿法》规定的赔偿程序较为烦琐，笔者建议，简化学校事故国家赔偿的程序。
 

1. 提起请求

　　提起赔偿请求是指学生、家长就学校事故所受损害向学校所隶属的县（区）教育局提出赔偿请求。
 

2. 达成协­议

　　教育局在接到赔偿申请后，应与受害学生、家长进行协­商，就赔偿金额和其他赔偿事宜达成协议。双方达成协­议后，教育局应立即向学生、家长履行赔偿协­议，支付赔偿金或承担其他赔偿义务。在事故处理完毕后，当地财政部门向教育局拨付相应的资金。为此，教育局应预设一定数额的赔偿基金，作为赔偿金的垫付款项。
 

3. 法院起诉

　　在下列情形下，受害学生、家长可向当地法院起诉：（1）双方在规定期间内无法达成赔偿协议。（2）教育局不履行达成的赔偿协­议。（3）教育局认为不属于国家赔偿或拒绝赔偿。
 

4. 追偿程序

　　教育局在支付赔偿请求人的赔偿金额后，可依法责令存在故意或重大过失的教师或其他工作人员承担部分或者全部赔偿费用。追偿必须符合两个条件：（1）教育局已向受害学生、家长支付了赔偿金；（2）教师或其他学校工作人员主观方面存在着故意或重大过失。
 

（四）校方责任保险与国家赔偿的“兼容”与“衔接”
 

　　建立学校事故国家赔偿制度并非一蹴而就，它涉及社会的方方面面，是一项庞大的社会工程，需要理论界与实务界的长期努力。同时，并非所有的学校事故都属于国家赔偿责任，如私立学校事故。这就意味着存在缺陷的校方责任保险制度在一定范围内仍具有生命力。
 

　　对于公立中小学校而言，校方责任保险与国家赔偿可以并存，并逐步实现前者向后者的过渡。鉴于国家赔偿制度不完善、实施效果不理想的现状，公立中小学仍可按照校方责任保险制度的有关规定，购买保险以减轻学校的经­济负担。而对于保险范围之外的事故损害或超出保险金额的损害，属于国家赔偿范围的，应以国家赔偿予以补充。待时机成熟，再以国家赔偿取代校方责任保险。对于私立中小学校而言，则应大力推行校方责任保险制度。

 

参考文献：

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（编辑　林飞）