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波浪式推进:我国义务教育改革发展40年

时间:2018-10-31 作者:张新平 黄胜

2018年是我国改革开放40年,也是我国义务教育改革发展迈入新里程、步入快速发展通道的40年。在此特殊的历史时期,概略地检视我国义务教育改革发展历程,探寻义务教育改革发展的相关特征与走向,对于我们今后更高质量地实现义务教育基本公共服务均等化的目标而言,无疑是一件很有必要也非常有意义的事情。

我国20世纪80年代前后的义务教育,总体上看是落后和薄弱的。这不只表现在学校教学质量不高上,也体现在合格师资和必需装备设施之严重缺乏上。经过40年的改革发展,我国义务教育实现了从基本普及九年义务教育向全面普及九年义务教育的根本性跨越,但无论是在价值关切面、政策路线图上,还是在阶段突破口、工作着力点上,都不是以直线式方式飞跃前行的,而是以一种波浪式推进的姿态逐步展开的,相关工作重心既是阶段分割的又是交织混合的。“大致经过了20世纪80年代的改善基本办学条件、20世纪90年代基本实现‘两基’目标、21世纪初全面实现‘两基’目标三个阶段的艰难而曲折的奋进历程。”[1]逐浪向上的波浪式推进成为了我国义务教育改革发展40年来的根本特征。

我们要全面提升中小学办学水平和质量,就需要深刻认识我国义务教育改革发展的这种波浪式推进属性。回望40年来的推进历程,笔者认为其中存在着三次较为重要的主峰波浪,它们相依互生、卷浪前行,构成了我国义务教育改革波澜壮阔的发展图景。 

第一阶段:从“没学上”走向“有学上”

第一波浪的主旨,是要回应“没学上”和全面解决“有学上”难题。

1978年的小学和初中数量,在我国的学校发展史上位居高位,分别达到949323所和113130所,小学规模和初中规模分别为154人和442人;小学和初中的净入学率分别是94.0%和66.4%,小学和初中的升学率分别为87.7%和40.9%;专任教师数明显不足,小学和初中生师比分别是28∶1与21∶1。[2][3]

到2017年,国家通过布局调整和标准化建设,学校数已显著下降。其中小学167009所,初中51894所,小学规模和初中规模相应为604人和856人;小学净入学率和初中毛入学率都有显著提升,分别为99.9%和94.9%;小学和初中升学率各自提升到98.8%和94.9%;同时,小学和初中生师比也得到有效控制和改善,相应下降到17∶1与13∶1。[4][5]

表面上看,相较于今天的中小学校数量,20世纪80年代前后的学校数量众多,适龄儿童少年似乎不存在无校可上的问题。实际情况却远非如此。当时大量的学校房屋属于危房,不少学校缺少足够可用的教室和课桌凳,一些学校甚至连最基本的厕所、操场等必备设施也没配备。因此,那时的“没学上”,主要是指缺少足够数量的合格学校供学生使用。特别是当时初中普及程度尚低,全国三分之一左右的适龄儿童少年没有机会进入初中学习。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出,积极地和有步骤地实行九年制义务教育,是发展我国教育事业的一个基础环节,事关民族素质的提高和国家的兴旺发达。1986年,第六届全国人民代表大会审议通过了《中华人民共和国义务教育法》,国家九年制义务教育政策得以以法律形式落实。改革开放初期,尽管百废待举,但各行各业都表现得“信心百倍”,体现在基础教育领域,就是希望快马加鞭地完成九年义务教育这一宏伟工程。由此产生的问题就是对于普及九年义务教育的区域复杂性估计不足,造成了对于数量目标的实现优于、重于质量要求的考量。这就使得在新世纪来临之际全面实现九年义务教育的目标后移了十几年,直到2011年才完成。“2011年所有省(区、市)通过了国家‘普九’验收,我国用25年全面普及了城乡免费义务教育,从根本上解决了适龄儿童少年‘有学上’问题,为提高全体国民素质奠定了坚实基础。”[6]国家从以政策、法律的形式提出实行九年制义务教育,到全面普及城乡免费义务教育,从而有力有效地解决适龄儿童少年“有学上”这一难题,前后用了四分之一个世纪的时间。虽然比预想的时间略有延迟,但成就不可谓不巨大。

这是我国义务教育改革发展的第一波浪。 

第二阶段:从“不均衡”走向“基本均衡”

第二波浪的主旨,是要积极回应义务教育改革发展的“不均衡”和有效解决其“基本均衡”的问题。

改革开放初期,由于财力所限,加之普及九年义务教育过程中对于完成数量任务的过度关注,使得义务教育经费投入优先保障和满足了一些城区学校、历史名校以及某些先行发展起来的重点实验学校的建设发展,而地处边远乡村的小规模学校、薄弱学校、教学点,以及城区中领导松散、教学不力的学校,因得不到及时的和足够的财政性投入支持,其发展就显得困难重重,相比于那些重点实验学校,差距也就越来越大。有研究者指出,义务教育发展的这种不均衡,主要体现在“城乡间的不均衡、地区间的不均衡、学校间的不均衡以及群体间的不均衡四个方面。教育发展的不均衡影响了我国教育公平的推进,阻碍了国家现代化的整体进程。”[7]义务教育普及过程中出现的不均衡问题,造成了民众的诸多不满,这个原本属于教育领域的问题,后来逐渐扩大为一个备受关注的社会问题。

为此,2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》对此作出回应,提出县级以上地方人民政府应合理配置教育资源,促进义务教育学校均衡发展。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也特别强调了义务教育均衡发展问题,提出要缩小校际差距,“加快缩小城乡差距。建立城乡一体化义务教育发展机制,在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。率先在县(区)域内实现城乡均衡发展,逐步在更大范围内推进。”[8]2012年,国务院发布的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》中提出,“到2015年,全国义务教育巩固率达到93%,实现基本均衡的县(市、区)比例达到65%;到2020年,全国义务教育巩固率达到95%,实现基本均衡的县(市、区)比例达到95%。”[9]

着力解决义务教育发展不均衡问题,努力实现义务教育基本均衡目标,这是一项难度很大的任务。截至2017年底,全国已有2379个县(市、区)通过了义务教育基本均衡发展督导评估认定,超八成的县(市、区)实现了义务教育的基本均衡。同时还有11个省(区、市)整体通过了教育部的督导评估认定。[10]这是义务教育改革发展的第二波浪,目前仍在进行中。 

第三阶段:从“基本均衡”走向“优质均衡”

第三波浪的主旨,是要回应和解决义务教育如何实现从基本均衡向优质均衡的转型性发展问题。

2015年6月,江苏省全部县(市、区)通过国家县域义务教育发展基本均衡督导评估认定,成为继上海、北京、天津三个直辖市后全国首个实现县域义务教育基本均衡全覆盖的省份,实现了义务教育改革发展的历史性跨越。这一事件既是江苏省基础教育发展中的一件大事,也是全国义务教育发展中的一件大事,具有标杆性意义,意味着我国义务教育开始从基本均衡向优质均衡发展转变。

为引导各地将义务教育均衡发展向更高水平推进,全面提高义务教育质量,构建一个更有质量和活力的义务教育体系,2017年教育部制定发布了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》,决定建立县域义务教育优质均衡发展督导评估制度,开展义务教育优质均衡发展县市区督导评估认定工作,并构建了一个从资源配置、政府保障、教育质量及社会认可度四方面,共包含32个具体指标的评估体系。

这是义务教育改革发展的第三波浪,该波浪虽然刚刚兴起,但可以预料,它定会滚滚向前且势不可挡,成为我国今后义务教育改革发展的一项使命光荣、责任重大的民生工程。“优质均衡”是义务教育改革发展的一个全新阶段,它将会引发义务教育改革发展的全面转型,推进义务教育在行动理念、运行机制等方面的深度变革。 

其一,我们在行动理念上需要实现从“塑造教育”向“适合的教育”转变。很长时间以来,我国义务教育秉持的是“塑造教育”的理念,特别强调作为教育者代表的教师和学校具有改造受教者的权力、能力、责任和义务,“教育者可以根据需要对受教者实施有目的、有计划和有组织的改造,只要教育者愿意,受教者就可以成为教育者所期望的任意样态”。[11]而优质均衡所内含的“适合的教育”理念,则特别聚焦促进每一个学生能够生动活泼地学习、健康快乐地成长、全面而有个性地发展。“适合的教育”作为一种国家教育意志的新表达、教育领导管理的新思维、以生为本思想的新体现,应助力当下每一所学校的办好和办优。[12] 

其二,我们在运行机制上要着力推动“跨省区协同发展”与“优质学校群”建设。2010年以来,我国义务教育改革发展遵照“先易后难”的选择安排,优先探索和回应解决了区域内部校际间不均衡、县域内城乡学校间不均衡两大问题,代表性成就即国务院于2012年和2016年分别出台的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》和《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》。然而,如何面对和解决省域内不同大区之间、不同省和自治区之间,以及我国东部、中部和西部间存在的学校发展不均衡问题,真正实现义务教育改革发展中的跨大区、跨省域的协同均衡发展,仍是一个需给予更多关涉和前瞻探索的大课题。我们可以在总结近些年来所试行的诸如教育援藏援疆等经验基础上,创新性地开展国家层面上的“跨省区义务教育协同发展”政策研讨和研制,进而推动此类重大政策的形成和出台。

“优质学校群”建设区别于过去“单打独斗”地建设优质学校,其特别注重促进区域内校际间的联动和成群联片发展,由此增强区域学校协同发展的合作能力,内在地激发学校活力,推动义务教育学校的特色品牌建设。[13]“优质学校群”建设本质上突破了传统孤立的学校发展建设模式,现已成为众多基础教育研究者共同聚焦和着力探讨的一个重要领域和方向。除此之外,迈向优质均衡发展新阶段的义务教育,还需要实现工作方式上从问题诊治向优势挖掘、角色担当上从医护式教师/校长向欣赏型教师/校长的多重转变,这亦是优质均衡发展的义务教育在全面转型中对学校领导管理工作及教育教学所提出的新要求。[14]

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